Les ambigüités de l’accord entre Bruxelles et Pékin sur le "prix minimum"

On a vu resurgir le 12 janvier dans la communication de l’UE l’idée d’une possible substitution d’engagements des importateurs de véhciules électriques (VEB) de Chine à pratiquer des "prix minimum" aux droits de douane qu’ils doivent acquitter depuis octobre 2024. Outre que lesdits engagements et les conditions dont on les assortit sont techniquement difficiles à cerner, c’est la valse-hésitation de la Commission en matière de politique commerciale et industrielle qui se manifeste ainsi. On peut le regretter. On peut aussi voir le verre à moitié plein et souligner que cela ne se passe ainsi que parce que les choses bougent enfin à Bruxelles.

Relatant les discussions entre les représentants de l’UE et de la Chine et l’accord qu’ils ont trouvé pour explorer plus avant la possibilité d’instaurer sur l’automobile un système de "prix minimum", Les Echos titre "La Chine salue une avancée que Bruxelles minimise". Est ainsi soulignée la forte ambivalence des deux parties et leurs hésitations sur la conduite à tenir l’une vis-à-vis de l’autre. 

Du côté chinois, il s’agit malgré tout d’une forme d’acceptation de la légitimité d’une protection par les Européens de leur industrie contre les dégâts irrémédiables qu’impliquerait pour elle le laisser-faire. Il s’agit aussi d’un aveu de faiblesse puisque le fait de négocier des prix plancher plutôt que de rentrer dans un bras de fer contre la décision rentrée en application fin 2024 comme Pékin l’avait fait initialement vaut reconnaissance à la fois de la nécessité dans laquelle se trouvent les producteurs chinois d’accéder au marché européen et de la légitimité qu’ont les Européens à exiger des contreparties.

Du côté européen, on peut voir là une concurrence entre les Directions et les Commissaires qui les représentent. Ainsi Valdis Dombrovskis en charge du "commerce et de la productivité" qualifie sa rencontre avec le ministre chinois du Commerce de "constructive", et indique que la Chine et l’UE "intensifient leurs efforts pour trouver une solution à ce différend [qui soit] efficace, applicable et compatible avec les règles de l’OMC".
Stéphane Séjourné, Vice-président exécutif pour la prospérité et la stratégie industrielle qui prépare pour le 29 janvier son "accélérateur industriel" est sur une ligne qui entend acter plus clairement les ruptures intervenues depuis 10 ans et permettre à l’UE de s’inscrire enfin dans le paysage qu’a créé la démondialisation. On doit aussi bien sûr voir dans ces hésitations une manifestation de la volonté allemande de revenir sur une décision d’engager avec la Chine une politique commerciale protectionniste à laquelle elle s’opposait.

Pour ces raisons, on a vu les commentaires et réactions qui ont accompagné les annonces de lundi dernier partir dans toutes les directions. Pékin se montrait très enthousiaste et les actions des constructeurs chinois de véhicules électriques augmentaient fortement face à une présentation du dossier qui soulignait que la Commission européenne avait défini les conditions permettant aux constructeurs automobiles chinois d’éviter les droits de douane à l’importation dans l’Union européenne. Symétriquement, on soulignait volontiers en Europe que Bruxelles s’apprêtait à reculer et à renoncer à se battre sérieusement contre les importations de véhicules chinois. Certains n’hésitaient pas à parler d’un sabordage de l’autonomie stratégique européenne.

En fait, ce qui a été rendu public par la Commission européenne lundi 12 janvier, ce sont les lignes directrices qui doivent guider les constructeurs automobiles chinois dans l’élaboration de prix planchers pour leurs voitures. Ces engagements, s’ils sont jugés sérieux par Bruxelles, pourraient conduire à la levée des droits de douane additionnels instaurés en 2024, au grand dam de Pékin et de Berlin. Selon la DG Trade de la Commission, le tarif minimum, qui varie naturellement selon le type de modèle ou son niveau d’équipement, doit être fixé de manière à "éliminer les effets préjudiciables des subventions [publiques chinoises] et produire un effet équivalent aux droits de douane".

Alors, et alors seulement, se hâte de dire la Commission pour que l’on cesse de dire que l’on s’apprête en fait à renoncer aux droits de douane, l’UE pourrait envisager de revenir sur tout ou partie des taxes à l’importation imposées aux marques chinoises et européennes important des véhicules depuis la Chine. La Commission ajoute que les prix minimums qui seront proposés par les marques concernées devront inclure des détails sur le prix minimum à l’importation, les circuits de distribution et les investissements futurs dans l’UE dont l’examen contribuera à la décision de lever, de lever partiellement ou de conserver les droits de douane.

Cela répond à une demande chinoise exprimée depuis longtemps sur le dossier automobile et sur bien d’autres. Comme le soulignait J.-M. Normand lorsque cette alternative était revenue dans la discussion sino-européenne en avril :  
"Cette formule est régulièrement préconisée par les autorités de Pékin pour lever les obstacles douaniers qui leur sont opposés. Ce fut le cas en 2013 avec les panneaux solaires. Une expérience cuisante pour les Européens car elle ne leur permit pas d’échapper au déferlement des produits importés. Il fut reproché aux Chinois de ne pas respecter les tarifs conclus, voire de faire transiter leurs exportations via d’autres pays asiatiques pour les contourner. In fine, pour l’Europe, la difficulté de cette approche est qu’un prix-plancher est plus difficile à établir et plus facile à contourner qu’un droit de douane."

Accessoirement, il est notoire que ces prix planchers, déjà peu faciles à maîtriser dans des cas relativement simples comme celui des panneaux solaires, sont bien plus difficiles à manier encore dès qu’il s’agit d’un "produit système" élaboré et complexe comme l’automobile.
En bref, si la Chine les apprécie tant c’est parce qu’il s’agit de barrières bien plus faibles que celles que représentent les droits de douane, pourtant insuffisants pour bloquer la progression des parts de marché des importations des véhicules chinois.

Le fait que les constructeurs allemands et leurs représentants soutiennent cette évolution renvoie à leur opposition initiale à la mesure et au fait qu’ils continuent de considérer qu’ils doivent rester à la fois d’importants producteurs en Chine et d‘importants exportateurs vers la Chine. Le fait que les chiffres démentent chaque année les ambitions qui sont les leurs en ces domaines ne les a pas conduits jusqu’alors à jeter l’éponge mais à conclure au contraire qu’il faut être plus conciliant encore avec le "partenaire". Ainsi, pour 2025, Les Echos nous indique que "le groupe Volkswagen a vu ses ventes chuter de 8 %, à 2,7 millions d’unités. Celles de BMW ont reculé de 12,5 %, à 625.527 exemplaires, et celles de Mercedes-Benz, de 19 %, à 551.900 exemplaires".
La chute est continue et s’accompagne, pour eux comme pour les acteurs chinois, d’une baisse très forte de la profitabilité des ventes en Chine. Ils en concluent qu’il faut coopérer davantage là où d’autres acteurs européens pensent qu’il faut se protéger davantage et/ou demander au partenaire de plus larges concessions.

Pour ces raisons, la mutation de la doctrine européenne en matière de politique commerciale et industrielle est difficile et assez chaotique. C’est ainsi que la semaine même où ces fameux prix planchers semblent en passe de revenir au cœur de la négociation, on apprenait que l’UE - et les services de S. Séjourné plus précisément – envisageraient sérieusement, conformément à ce que beaucoup – dont nous – demandait, d’imposer enfin des droits de douane sur les véhicules hybrides importés de Chine dont les ventes ont augmenté de 155% au cours de l’année dernière alors que les exportations chinoises de véhicules électriques, n’augmentaient quant à elles, que de 12%. Interrogeant des fonctionnaires européens proches du dossier au sujet de la position de S. Séjourné, Euractiv indique que, dans les discussions, "son cabinet soulève la question de savoir pourquoi ce qui est valable pour les véhicules électriques ne l’est pas pour les véhicules hybrides, qui sont produits dans les mêmes conditions et dont les concurrents européens ont besoin de la même protection et des mêmes conditions de concurrence équitables".

Plus généralement, S. Séjourné est, après T. Breton qu’il a remplacé, un fervent partisan d’une approche plus géostratégique que strictement commerciale où l’on raisonne en termes de "rapport de force", de "puissance économique" et "d’indépendance". L’accélérateur industriel devra, le 29 janvier, incarner cela et marquer l’entrée en jeu, en haut de la pyramide des priorités de l’Union, de la fameuse "préférence européenne". Les Echos résume le principe ainsi : "Tout euro public dépensé́ – marchés publics, subventions, enchères – devra soutenir la production européenne dans les secteurs stratégiques. Éoliennes à Dunkerque, petites voitures électriques subventionnées, aluminium décarboné́ : tout devra être made in Europe."
L’idée est que pour motiver les investisseurs à développer des capacités technologiques et de production en Europe, il faut les assurer qu’ils accèderont à cette condition à une part significative de la demande européenne qui leur échappera sinon. Ce principe peut valoir pour les producteurs européens et contrer les très fortes tentations qu’ont leurs acheteurs de sourcer de plus en plus massivement en Chine. 

Il peut aussi être imposé aux acteurs non européens et, en particulier, aux BYD et consorts qui, comme ce fût le cas pour les occidentaux en Chine, pourraient n’avoir le droit de se développer en Europe qu’à condition de respecter à leur tour de fortes exigences en contenus locaux, voire de constituer des join-ventures et/ou de transférer des technologies.

La Chine semble reconnaitre enfin réellement l’ampleur de son problème de surcapacité. Le Monde décrit cette mutation doctrinale ainsi : "Jusqu’en 2024, le gouvernement refusait de reconnaître que la machine industrielle était manifestement surdimensionnée, considérant le terme de ‘surcapacités’ comme une interprétation occidentale malveillante, dans un contexte de tensions commerciales entre la Chine et les Etats-Unis. Il préfère toujours employer officiellement le mot ‘neijuan’, qui peut se traduire par ‘involution’, c’est-à-dire un mouvement de repli lié à une concurrence interne excessive qui tire les prix et les profits vers le bas. Mais le tabou est tombé : la presse étatique parle désormais sans ambages de ‘surcapacités’."

Ceci peut être lu comme la base d’un dialogue un peu moins duplice où la Chine reconnaitrait qu’elle a besoin de trouver une place sur le marché européen mais ne peut ni espérer régler par l’exportation son problème surcapacitaire ni légitimement imposer pour cela un régime de libre échange sans restriction mais doit au contraire accepter une sorte d’inversion où elle se voit fixée par l’UE des conditions homologues à celles qu’elle imposa il y a 25 ans.  
L’Europe quant à elle accepterait, pour couvrir son besoin d’accéder aux technologies, matériaux stratégiques et capacités de raffinage associés au développement du VEB, de dealer un accès à son marché.